LA REGION DANS LE DESERT INSTITUTIONNEL MAURITANIEN

LA REGION DANS LE DESERT INSTITUTIONNEL MAURITANIEN

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Isselmou Ould Abdel Kader

Ancien wali / ancien ministre

 

• Introduction

La présente note a pour objectif d’introduire le débat autour de la pertinence du choix de la Région en tant que maillon du système de décentralisation territoriale dans le contexte actuel de la Mauritanie. Il s’agit, en l’occurrence, de passer en revue les aspects d’analyse ayant un rapport avec la question, en évitant d’emprunter les sentiers battus de la polémique habituelle autour des avantages et des inconvénients de la décentralisation en général. Il semble utile, pour ce faire, de squatter les terrains qui ne sont pas ceux de l’auteur pour interroger non seulement l’Histoire et la sociologie, mais aussi le cadre institutionnel du pays et sa capacité en termes de mobilisation des ressources.

• La régionalisation un choix de nature délicat

La régionalisation est un choix institutionnel délicat par nature, en particulier dans le contexte des Etats anciennement colonisés par la France dont ils ont hérité un instinct jacobin aux effets centralisateurs difficiles à surmonter. L’Etat mauritanien peut se prévaloir en plus, et il le fait souvent, d’un d’argument supplémentaire pour justifier sa méfiance de la régionalisation. Il a été édifié sur les ruines fumantes de formations tribales et émirales et se débat encore dans sa genèse après 60 ans d’une existence, quant au fond, plus virtuelle que réelle. La crainte d’un retour de manivelle des entités territoriales aux contours épousant ceux des cercles coloniaux dont les premiers datent de 1905, explique l’hésitation des régimes mauritaniens successifs à transférer des prérogatives de puissance publique aux Régions. Ces dernières ne pourraient échapper aux pouvoirs millénaristes et se trouveraient de ce fait aux antipodes d’un Etat congénitalement centralisateur. C’est un complexe qui maintient encore la plupart des Etats post coloniaux dans une sorte de précarité institutionnelle qui prive de larges communautés du droit de faire valoir leur identité culturelle respective, ne serait-ce que dans le cadre d’une régionalisation effective.

Dans notre histoire administrative territoriale, des réalités géographiques et humaines ont imposé, à des époques différentes, des modifications des limites des premiers cercles créés arbitrairement par l’administration coloniale. Quelques exemples permettent d’illustrer cette lutte entre une volonté exogène ignorant le pays et la résistance de ce dernier pour dicter sa loi.

Créé en décembre 1905, le cercle du Brakna fut d’abord amputé d’une partie de son territoire par la création du cercle de la Chemama. Puis, les deux cercles fusionnèrent en décembre 1922.

Le premier noyau du cercle de l’Assaba fut créé en juillet 1907, dans la colonie du Haut-Sénégal-Niger. On le rattacha à la Mauritanie en avril 1913 en l’érigeant en cercle en  novembre de la même année et en englobant le territoire de M’Bout qui  en devint le chef-lieu en 1922.

L’Adrar où la résistance a duré plus longtemps que dans les autres régions, fut définitivement conquis en 1910 et érigé en cercle amputé en 1914 de la Baie du Lévrier.

Le Cercle du Tagant fut créé en décembre 1905 sans le territoire de Tichitt qui continua à  demeurer rattaché au Haut-Sénégal-Niger jusqu’en avril 1913

Le Gorgol fut créé à la même date, amis amputé du Guidimakha en 1921 et étendu à une partie du territoire de Mbout.

On constate donc à travers ces exemples d’une brève lecture de l’évolution de notre administration territoriale une revanche constante de la logique anthropo-spatiale sur la tentation jacobine de tout passer par le même moule organisationnel. Le mépris de cette logique avait entrainé, au début des années d’indépendance, la révolte de certaines tribus des régions orientales du pays qui essaimèrent vers le Mali en réclamant la création pour elles de circonscriptions administratives distinctes.

Ne fut-ce pas également la cause principale de l’échec du découpage régional de 1969 qui avait opéré la fusion de certains cercles en essayant naïvement d’en dissimuler les noms sous une numérotation des nouvelles entités fusionnées ? Force est de constater à la lecture de cette  expérience de 1969, que l’administrateur colonial était plus perspicace que nous, car les huit régions issues de ce découpage ne tardèrent pas à se disloquer pour revenir au nombre et aux dénominations initiales des Cercles.

Cette revanche sur le mépris de l’Histoire explique en partie ce qui se passe actuellement dans la plupart des anciennes colonies de la France et qui n’est rien d’autre qu’une manifestation d’un système de gouvernance ignorant la nécessité de prendre en compte le timbre malin des identités territoriales et la différence des vocations spatio-économiques des ensembles régionaux.

Est-il dès lors étonnant que les pays du Sahel soient présentement secoués par l’aiguisement et l’éclatement de cette immense contradiction. Ils partagent le même héritage philosophico-institutionnel, s’étendent sur d’incommensurables espaces ingérables et sont dépourvus de ressources de tous genres. Leur délabrement parait inévitable, à moins qu’ils n’envisagent, s’ils en ont encore le temps, l’adoption d’un modèle de gouvernance territoriale fondé sur le transfert conséquent d’importantes responsabilités à des organes directement issus des populations. C’est un enjeu terrible, il faut l’avouer, car le désir légitime d’autonomie et de contribution au développement local des populations, en particulier excentriques, peut se perdre dans le nuage assombrissant de velléités séparatistes et, plus grave encore, d’une entreprise terroriste.

• La première expérience mauritanienne de la régionalisation

En Mauritanie, le premier modèle de régionalisation, édifié en 1969 après la suppression des premières communes, reposait sur un statut différent de celui des Régions actuelles. La Région était en fait un établissement public régional dirigé par un conseil désigné par le Gouvernement et placé sous la tutelle de la Présidence de la République. Ce modèle était proche de celui mis en place, à l’époque par la France où, après l’échec du référendum[1] de 1969 sur la régionalisation, les grands corps de l’Etat français réduisirent cette option à un simple regroupement de certains Départements sous l’autorité d’un Préfet.

La circonscription régionale acquiert ainsi le statut d’établissement public régional, lui conférant la personnalité juridique et l’autonomie budgétaire. Il faut reconnaitre que ce modèle avait été, pour une fois, adopté en Mauritanie avant qu’il ne le fût en France, ce qui est rarissime dans le domaine de l’organisation administrative. Mais on s’était rendu compte plus tard que la motivation de ce choix était de permettre au pouvoir central de transférer aux populations au niveau des régions l’embarras de trouver et de collecter pour leur compte des ressources à substituer aux impôts sur le bétail dont la suppression, après la vague de sécheresse de 1968, réduisit substantiellement le volume des recettes du budget de l’Etat.

Les Régions, avaient réalisé des d’infrastructures dans les zones rurales et urbaines, mais leur bilan ne pouvait être que modeste à cause de la rareté des ressources et de la faiblesse caractérisée de l’encadrement technique au niveau territorial. Deux tentatives de biser ce cercle de la précarité furent vouées à l’échec. La première eut lieu en 1963 dans le Hodh Charghi sous le nom « d’Opération charrue » et avait consisté à distribuer un grand nombre de charrues aux paysans des moughataas de Timbedra, Amourj et Bassikounou. Son objectif était d’éviter  aux paysans  mauritaniens des zones limitrophes du Mali d’être jaloux des paysans maliens qui jouissaient à l’époque de l’attachement révolutionnaire du Président Modibo Keita à la cause de la paysannerie. Cette expérience fut pilotée par l’un des meilleurs administrateurs territoriaux[2] du pays, mais nos capacités en termes de transport et de commercialisation ne nous avaient pas permis de tirer profit de la surproduction de céréales.

La seconde tentative eut lieu en 1982, dans la même région, et consista, sous l’impulsion de l’auteur des présentes lignes, à réunir toutes les ressources financières provenant du budget régional et des crédits délégués sur le Budget de l’Etat pour le fonctionnement de la Région en tant qu’entité déconcentrée afin de pouvoir entreprendre une action d’aménagement avec la participation des communautés. Il s’agissait de faire face à la priorité absolue réparer certains barrages construits en 1956 et devenus alors sans aucune utilité[3].

L’absence de techniciens de travaux publics au niveau régional et d’entreprises de travaux écartait toute possibilité de faire recours à l’un des deux modes d’intervention que prévoit le droit, à savoir les travaux en régie ou à l’entreprise. Il fallait faire appel au génie des populations et à leur patrimoine empirique en leur distribuant des matériels et matériaux de terrassement en plus de la nourriture pendant les journées de labeur communautaire. L’approche était participative, inclusive et respectait le genre en imposant la participation des femmes. Elle achoppait de fait sur le principe de contractualisation entre l’Administration et les communautés de base, sachant, bien entendu, que ces dernières ne jouissent pas de la personnalité juridique leur permettant d’engager valablement leur responsabilité. Quelques années plus tard, cette approche qui avait eu des résultats probants qui demeurent aujourd’hui visibles, fut adoptée et consacrée en tant que fondement du développement local par les agences de coopération et des Nations Unies. Mais c’était trop tard pour on auteur qui n’avait pas tardé à être relevé de son poste pour mauvaise gestion. Il avait commis l’imprudence de briser les barrières permettant aux corps de l’Etat de monopoliser la rente du pouvoir et de mettre hors-jeu les populations.

Ces deux exemples sont peut-être outrecuidants, mais ils permettent de tirer quelques enseignements qui nous aident à mieux comprendre aussi bien les enjeux de la régionalisation que les conditions minimales dans lesquelles elle pourrait être envisagée.

• Le retour à la Commune et la suppression des Régions

Le premier modèle de régionalisation a échoué sans qu’on en sût les causes, comme les premières communes furent enterrées par une loi dont l’exposé des motifs ne figure nulle part dans les archives du pays. Les auteurs de la loi instituant de nouveau les communes auraient-ils compris que les Régions ne pouvaient pas servir de terrain d’entrainement au jeu électoral étant donné l’importance des enjeux inhérents à leurs dimensions territoriales et démographiques ?

Fallait-il réduire l’assiette territoriale de la décentralisation pour maitriser ce jeu dont la réussite semble avoir été l’objectif principal de la recréation des Communes ? Les circonstances du retour à ces dernières en 1986 éclairent sur les intentions des décideurs publics d’alors et expliquent les erreurs de conception par lesquelles le modèle communal choisi avait pêché.

Les premières tentatives de décentralisation commencèrent par la création, en 1954, des escales de Nouakchott, Atar, Boghé et Rosso. Puis on assista à l’émergence des Communes de plein exercice en 1956, des communes pilotes et des communes rurales en 1965. Chacune de ces catégories de commune avait, selon le contexte territorial, économique et social, son fondement statutaire, ses missions spécifiques et son mode d’élection.

Contrairement aux premières communes, celles crées entre 1986 et 1989 n’ont fait l’objet d’aucune étude permettant de définir au préalable les critères devant présider à leur découpage territorial, leurs statuts spécifiques, la nature de leurs ressources et les limites de leurs prérogatives pour tenir compte de leur dimension et de leur potentiel économique et humain. Ceux qui connaissent la Mauritanie peuvent mesurer la différence entre les communes de Tenaha aux confins de l’Assaba et celle Nouadhibou, alors qu’elles sont identiques sur le plan de leur fondement juridique !

Là encore, on découvre les ravages du jacobinisme qui avait amené, au gré du hasard de la coopération, un conseiller d’Etat venant de France et un fonctionnaire du Ministère de l’Intérieur qui connait à peine son village, à définir pour la Mauritanie, un modèle de commune paralytique, alors qu’il vise selon les motifs évoqués, à promouvoir la démocratie et le développement local !

• Le retour à la Régionalisation

Le retour à la régionalisation serait salutaire et pertinent si l’Etat était plus riche, les Communes plus dynamiques et les Régions plus à même de mobiliser des ressources autres que celles déjà transférées aux municipalités. Or, ces conditions font défaut dans un contexte nouveau par rapport à celui des années 1970 où la centralisation innée de l’Etat se double, depuis 1978, d’une autre forme de centralisme autrement plus érosif, notamment celui inhérent au mode de gouvernance des régimes militaires. Le prétexte que ces derniers tirent de la primauté des impératifs sécuritaires justifie davantage la concentration des ressources à la périphérie immédiate du Pouvoir central. A celui-ci, rien ne coute de créer des Régions réputées autonomes pour élargir le champ de la compétition électorale et occuper une nouvelle élite aux ambitions politiques régionales. Peu lui importe que ces entités territoriales puissent fonctionner ou non, contribuer ou non au développement du pays. Son désintérêt explique l’absence d’étude préalable permettant de définir les variantes possibles de la régionalisation, leurs avantages comparatifs, les prérogatives qui peuvent et doivent leur être transférées Régions et leur statut subséquent.

Les pouvoirs des Régions actuelles se limitent à une vague contribution au développement de ceci ou cela, principalement à travers une gestion des ressources naturelles dont les modalités ne sont pas définies. En réalité, les Régions naviguent dans un désert institutionnel bordé par un pouvoir central ignorant l’utilité et les raisons de leur création et des communes qui ne peuvent pas se situer elles-mêmes au milieu de ce désert. C’est ce qui explique, entre autres causes, l’échec prématuré de la régionalisation et l’impossibilité pour la Région d’avoir une quelconque visibilité dans le paysage administratif.

• Pour une refonte globale du système de décentralisation

Notre expérience et même, celle de nombreux autres pays montrent que les Etats ont longtemps hésité à faire de la Région un espace d’action et de planification du Développement. Est-ce parce qu’elle est, comme on l’a vu plus haut, trop proche de l’Etat du point de vue de son assise territoriale ? En France où le processus de décentralisation a commencé par une loi[4] de février 1800, l’élection au suffrage universel direct des conseils régionaux n’a eu lieu qu’à partir de 1986 où la Région est devenue une collectivité locale de plein exercice. Le Sénégal où la décentralisation a commencé bien avant la notre, vient de supprimer la Région en tant que collectivité  décentralisée depuis 2013^[5].

L’expérience des Comités Régionaux de Développement institués par la loi  portant organisation de l’Administration territoriale[6] n’a pas donné de meilleurs résultats que les premiers conseils régionaux, car ils ne disposent pas de ressources financières. Ils sont devenus des structures comme toutes celles que les walis ont le loisir de mettre sur pied pour exécuter les missions dévolues aux wilayas en tant que circonscriptions déconcentrées. Les Conseils régionaux actuels ne feront pas mieux et le fait qu’ils aient été élus leur donne, à la limite une légitimité parfois contestable, mais pas les ressources financières et humaines nécessaires.

Cette incapacité congénitale ou post natale des Régions explique ou justifie la création aux cotés du Conseil régional du Hodh Charghi, d’une Cellule pour la Coordination des projets et Programmes financés par les partenaires financiers de la Mauritanie pour Développement de ladite wilaya. Les bailleurs de fonds impliqués dans cette démarche ont raison de ne pas confier la gestion de leurs financements à des conseils régionaux auxquels l’Etat n’a rien donné.

En réalité, si les Conseils régionaux sont actuellement dirigés par de hauts cadres, ils n’est pas sûr qu’ils le soient toujours, vu la fluctuation des résultats du jeu électoral qui peut charrier des personnes sans capacité particulière comme la plupart des membres des Conseils municipaux. De là, on pourrait estimer que le critère de légitimité s’impose pour ce qui concerne les autorités de l’Etat et les organes municipaux, mais pas nécessairement pour les dirigeants et les organes régionaux qui doivent avoir, en revanche, des qualités techniques pour la perception et la réponse aux exigences de la planification et de la mise en œuvre des actions de développement régional.

On pourrait déduire de tout ce qui précède que le format actuel de la régionalisation est voué à l’échec et qu’il ne sert à rien de continuer à bivouaquer sur le terrain de la médiocrité d’un choix  opéré sans aucune réflexion préalable. Il faut remuer de fond en comble tout notre système de décentralisation afin de le reconstruire sur de nouvelles bases cohérentes. Il faut repenser la Commune à tout point de vue et l’envisager autrement, soit en en ramenant les limites vers le bas, pour qu’elle épouse celles lui permettant de mettre en valeur les élans de solidarités que peut commander un déclic sui generis, soit la faire coïncider aux limités de la moughataa pour en réduire le coût de fonctionnement et renforcer son potentiel en ressources. En tout cas, le découpage actuel des communes –tout le monde en convient- ne répond à aucune des logiques originelles qui ont fait évoluer le processus de décentralisation depuis les modestes paroisses du moyen-âge jusqu’aux grandes agglomérations urbaines décentralisées.

Pour ce qui concerne les Régions, il serait mieux de les reconstruire autour des Comités Régionaux de Développement, de les doter d’autant de ressources que possible et de définir les meilleurs passerelles entre elles et les Communes. Cette position d’établissements publics régionaux autonomes et dotés de moyens sera plus confortable pour les Régions dont les organes délibérants devront comprendre des représentants des Communes et de la société civile  locale.

On peut dire en conclusion que l’échec de toutes nos expériences en matière de décentralisation justifie amplement une profonde réflexion pour une refonte globale de notre système de décentralisation. Plusieurs scenarii de cette refonte pourraient être envisagés et nous n’avons pas le droit d’en priver notre pays.

Nus pouvons bien repenser notre système administratif dans son ensemble pourvu que quelqu’un d’entre nous soit disposé à planter un arbre dont il sait qu’il ne consommera pas les fruits. Qu’il soit capable de remettre des choix en causes pour s’acquitter de son devoir vis-à-vis de ses petits enfants. Qu’il accepte de s’attaquer aux cercles concentriques de la centralisation paralysante du pouvoir. Qu’il perçoive à travers ces lignes autre chose que l’élan poétique d’un rêveur aux abois !!!!

Nouakchott, le 27 juillet 2022

[1] Au référendum du 27 avril 1969, les forces anti-régionalisation avaient battu le Général De Gaule avec 52,41% des suffrages.

[2] Feu Abdellahi Ould Cheikh Ould Ahmed Mahmoud

[3] Il s’agissait des barrages d’Ehel Boyya, Loueid, Mafchndech, Gadel, Eguemane, Oum Gouffa, Boumessoud, Bangou, Ghlig Ely.

[4] Loi du 28 pluviôse an VIII

[5] Le Sénégal a supprimé les régions en tant que collectivités décentralisées par la loi n° 2013-10 du 28 décembre 2013 portant Code général des Collectivités locales

[6] Loi 90.02 du 31 janvier 1990 portant organisation de l’Administration Territoriale